关于促进汽车产业实现碳达峰碳中和目标相关政策的分析及建议
问题的提出
2020年9月22日，习近平总书记在第75届联合国大会一般性辩论上的讲话宣布：“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。2021年《政府工作报告》中宣布，要扎实做好碳达峰、碳中和各项工作，制定2030年前碳排放达峰行动方案。2021年9月、10月，中共中央 、国务院先后发布《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》和《2030年前碳达峰行动方案》。目前，从中央到地方都在加紧编制碳达峰行动方案，多行业多领域都在制定各自的实施方案和路线图。 2022年5月25日，财政部通知印发《财政支持做好碳达峰碳中和工作的意见》；2022年6月10日，生态环境部等七部委通知印发《减污降碳协同增效实施方案》；2022年6月24日，科技部等九部委联合发布“关于印发《科技支撑碳达峰碳中和实施方案（2022—2030年）》的通知”；2022年7月7日，工业和信息化部、国家发展改革委、生态环境部联合发布《关于印发工业领域碳达峰实施方案的通知》。上述宏观政策均涉及对汽车产业实现碳达峰碳中和目标的具体要求。因此，有必要对汽车产业实现碳达峰碳中和目标相关政策进行分析，并提出意见建议。
一、中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见
为完整、准确、全面贯彻新发展理念，做好碳达峰、碳中和工作，2021年9月22日，中共中央国务院发布《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》。《意见》的主要内容包括总体要求、主要目标、推进经济社会发展全面绿色转型、深度调整产业结构、加快构建清洁低碳安全高效能源体系、加快推进低碳交通运输体系建设、提升城乡建设绿色低碳发展质量、加强绿色低碳重大科技攻关和推广应用、持续巩固提升碳汇能力、提高对外开放绿色低碳发展水平、健全法律法规标准和统计监测体系、完善政策机制、切实加强组织实施等共十三个方面三十七项具体要求。其中，与汽车产业直接相关的要求有以下几点：一是在“（八）大力发展绿色低碳产业”中提出，加快发展新能源汽车等战略性新兴产业。二是在“（十五）推广节能低碳型交通工具”中提出，加快发展新能源和清洁能源车船，推广智能交通，推动加氢站建设。加快构建便利高效、适度超前的充换电网络体系。提高燃油车船能效标准，健全交通运输装备能效标识制度，加快淘汰高耗能高排放老旧车船。三是在“（三十二）完善财税价格政策”中提出，落实新能源和清洁能源车船税收优惠。二、国务院关于印发2030年前碳达峰行动方案的通知
2021年10月24日，国务院通知印发《2030年前碳达峰行动方案》。《方案》的主要内容包括总体要求、主要目标、重点任务、国际合作、政策保障、组织实施共六个方面。主要目标是：到2025年，非化石能源消费比重达到20%左右，单位国内生产总值能源消耗比2020年下降13.5%，单位国内生产总值二氧化碳排放比2020年下降18%，为实现碳达峰奠定坚实基础。到2030年，非化石能源消费比重达到25%左右，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降65%以上，顺利实现2030年前碳达峰目标。《方案》提出10项重点任务，与汽车产业直接相关的要求是，在“交通运输绿色低碳行动”中提出，推动运输工具装备低碳转型。积极扩大电力、氢能、天然气、先进生物液体燃料等新能源、清洁能源在交通运输领域应用。大力推广新能源汽车，逐步降低传统燃油汽车在新车产销和汽车保有量中的占比，推动城市公共服务车辆电动化替代，推广电力、氢燃料、液化天然气动力重型货运车辆。到2030年，当年新增新能源、清洁能源动力的交通工具比例达到40%左右，营运交通工具单位换算周转量碳排放强度比2020年下降9.5%左右。陆路交通运输石油消费力争2030年前达到峰值。三、国务院关于印发2030年前碳达峰行动方案的通知财政部制定印发《财政支持做好碳达峰碳中和工作的意见》，旨在贯彻落实党中央、国务院关于推进碳达峰碳中和的重大决策部署，充分发挥财政职能作用，推动如期实现碳达峰碳中和目标。《意见》作为构建碳达峰碳中和“1+N”政策体系其中一项，是实现碳达峰碳中和目标的重要保障方案。《意见》的主要内容包括总体要求、支持重点方向和领域、财政政策措施、保障措施共四个方面。其中，与汽车产业直接相关的意见有以下三点：一是在“二、支持重点方向和领域（二）支持重点行业领域绿色低碳转型”中提出，大力支持发展新能源汽车，完善充换电基础设施支持政策，稳妥推动燃料电池汽车示范应用工作。二是在“三、财政政策措施（三）发挥税收政策激励约束作用”中提出，落实环境保护税、资源税、消费税、车船税、车辆购置税、增值税、企业所得税等税收政策。三是在“三、财政政策措施（四）完善政府绿色采购政策”中提出，加大新能源、清洁能源公务用车和用船政府采购力度，机要通信等公务用车除特殊地理环境等因素外原则上采购新能源汽车，优先采购提供新能源汽车的租赁服务。四、科技支撑碳达峰碳中和实施方案（2022—2030年）科技创新是同时实现经济社会发展和碳达峰碳中和的关键。为深入贯彻落实党中央国务院关于碳达峰碳中和的重大决策部署，按照碳达峰碳中和“1+N”政策体系的总体安排，科技部会同发展改革委等九部委组织编制了《科技支撑碳达峰碳中和实施方案（2022—2030年）》。为加快推进《实施方案》落实，2022年8月18日，科技部在北京召开碳达峰碳中和科技创新部际协调机制第一次会议。
《方案》提出了10项具体行动。其中，与汽车产业直接相关的行动有以下两点：一是在“三、城乡建设与交通低碳零碳技术攻关行动”中提出，促进交通领域绿色化、电气化和智能化。力争到2030年，动力电池、驱动电机、车用操作系统等关键技术取得重大突破，新能源汽车安全水平全面提升，纯电动乘用车新车平均电耗大幅下降。同时，在专栏3新能源载运装备中提出，研发高性能电动、氢能等低碳能源驱动载运装备技术，突破重型陆路载运装备混合动力技术以及高效牵引变流及电控系统技术。二是在“专栏6 低碳零碳技术示范应用”中提出，以数据中心电源、电动车充电设施等应用场景为重点，开展“百城亿芯”应用示范工程，建设绿色低碳工业园区。
2022年7月7日，三部委发布的《工业领域碳达峰实施方案》主要内容包括总体要求、重点任务、重大行动、政策保障、组织实施共五个方面。《方案》确定的六大项重点任务包括：深度调整产业结构，深入推进节能降碳，积极推行绿色制造，大力发展循环经济，加快工业绿色低碳技术变革，主动推进工业领域数字化转型；重大行动两大项：重点行业达峰行动，绿色低碳产品供给提升行动。
《方案》确定的目标是：到2025 年，规模以上工业单位增加值能耗较2020 年下降13.5%，单位工业增加值二氧化碳排放下降幅度大于全社会下降幅度，重点行业二氧化碳排放强度明显下降；“十五五”期间，产业结构布局进一步优化，工业能耗强度、二氧化碳排放强度持续下降，努力达峰削峰，在实现工业领域碳达峰的基础上强化碳中和能力，基本建立以高效、绿色、循环、低碳为重要特征的现代工业体系。确保工业领域二氧化碳排放在2030 年前达峰。
《方案》中将汽车工业列入重点任务和重大行动之一。主要包括以下五个方面：
一是在“深度调整产业结构”中提出，围绕新能源汽车等战略性新兴产业，打造低碳转型效果明显的先进制造业集群。二是在“积极推行绿色制造”中提出，支持汽车等行业龙头企业，在供应链整合、创新低碳管理等关键领域发挥引领作用，将绿色低碳理念贯穿于产品设计、原料采购、生产、运输、储存、使用、回收处理的全过程，加快推进构建统一的绿色产品认证与标识体系，推动供应链全链条绿色低碳发展。三是在“大力发展循环经济”中提出，围绕汽车等产品，推行生产者责任延伸制度。推动新能源汽车动力电池回收利用体系建设。四是在“主动推进工业领域数字化转型”中提出，在汽车等行业打造数字化协同的绿色供应链。五是在“绿色低碳产品供给提升行动”中提出，大力推广节能与新能源汽车，强化整车集成技术创新，提高新能源汽车产业集中度。提高城市公交、出租汽车、邮政快递、环卫、城市物流配送等领域新能源汽车比例，提升新能源汽车个人消费比例。开展电动重卡、氢燃料汽车研发及示范应用。加快充电桩建设及换电模式创新，构建便利高效适度超前的充电网络体系。对标国际领先标准，制修订汽车节能减排标准。到2030 年，当年新增新能源、清洁能源动力的交通工具比例达到40%左右，乘用车和商用车新车二氧化碳排放强度分别比2020 年下降25%和20%以上。
一、关于新能源汽车推广应用的相关政策
十几年来，我国新能源汽车示范推广应用深入推进，管理和技术法规不断调整完善，促进了新能源汽车产业发展。2021年12月31日，财政部等四部委印发《关于2022年新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》，确定新能源汽车购置补贴政策于2022年12月31日终止。但是，大力发展新能源汽车是实现汽车产业碳达峰、碳中和的重要途径，其关键政策就是实施新能源汽车推广应用。新能源汽车推广应用相关政策不仅限于购置补贴政策。国务院办公厅2014年发布的《关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》的主要内容包括：总体要求、加快充电设施建设、积极引导企业创新商业模式、推动公共服务领域率先推广应用、进一步完善政策体系、坚决破除地方保护、加强技术创新和产品质量监管、进一步加强组织领导等八个方面三十项具体要求。坚持以市场主导和政府扶持相结合，建立长期稳定的新能源汽车发展政策体系，创造良好发展环境，加快培育市场，促进新能源汽车产业健康快速发展。因此，建议国家有关部委在认真调研的基础上，整合有关促进新能源汽车推广应用的相关政策，制定2023至2025年全面促进新能源汽车推广应用的指导意见。同时建议补贴政策继续延续。 二、乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法2022年7月7日，工业和信息化部公开征求对《关于修改<乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法> 的决定（征求意见稿）》（以下简称《积分管理办法》）的意见。此次修订旨在适应我国节能与新能源汽车产业发展和技术进步需要。同时，完善积分交易市场供需调节机制和新能源汽车积分考核要求，适时研究建立与其他碳减排体系的衔接机制。《积分管理办法》征求意见稿，更新了新能源汽车积分计算方法和考核比例，增加了积分交易市场调节机制，完善了积分核查和处罚要求 ，增加了推进国家“双碳”战略实施的有关条款。同时，允许企业购买的新能源汽车正积分进行抵偿和结转，调整境内生产、进口乘用车分别以合格证发证日期、海关报关单证放行日期为准确定核算年度等。关于推进国家“双碳”战略实施提出，第一、按照《乘用车燃料消耗量评价方法及指标》第4.2款要求计算并公示乘用车企业平均二氧化碳排放量；第二、根据产业发展情况和碳排放管理工作需要，适时研究建立与其他碳减排体系的衔接机制。但是，第二项没有具体内容。因此，建议有关部委在修订《积分管理办法》时对建立衔接机制予以补充完善。 国家鼓励燃料电池汽车产业发展的相关政策主要有以下几个方面：一是汽车产业中长期发展规划涉及燃料电池汽车产业发展的政策。确定了我国燃料电池技术发展路线图，将燃料电池动力系统作为新能源技术研发和产业化重点突破领域，支持燃料电池全产业链技术攻关，加大燃料电池汽车推广应用力度。二是新能源汽车产业发展规划涉及燃料电池汽车产业发展的政策。主要是，开展先进模块化动力电池与燃料电池系统技术攻关，突破氢燃料电池汽车应用支撑技术等瓶颈；支持有条件的地区开展燃料电池汽车商业化示范运行；有序推进氢燃料供给体系建设。 2022年3月23日，国家发改委、能源局印发《氢能产业发展中长期规划（2021-2035年）》。规划确定的发展目标是：2025年，燃料电池车辆保有量约5万辆，可再生能源制氢量达到10-20万吨/年。但是，从进展情况看，实现目标任务十分繁重。据中汽协会统计，2015至2021年，全国燃料电池汽车累计产销量分别为9237辆和8938辆。2022年1月至8月，燃料电池汽车产销均完成2000辆。燃料电池汽车产销开始较快增长，但总体规模仍然偏低。因此，应继续实施鼓励市场扩展的政策。国家鼓励发展燃料电池汽车是氢能应用的突破口。2020年4月，财政部等五部委印发《关于完善新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》，明确提出“调整补贴方式，开展燃料电池汽车示范应用”。2020年9月16日，五部委印发《关于开展燃料电池汽车示范应用的通知》，推动我国燃料电池汽车产业持续健康、科学有序发展。确定采取“以奖代补”方式，对入围示范的城市群，按照其目标完成情况核定并拨付奖励资金。示范期暂定为四年。2021年8月18日，财政部等五部委印发《关于启动燃料电池汽车示范应用工作的通知》。此后，北京、上海、广东、河南、河北五大城市群（涉及43个城市）分别明确了燃料电池汽车示范和加氢站建设目标。 发展氢能与燃料电池汽车是能源交通行业低碳转型的重要选择之一。当前，全球氢能产业尚处于初期示范和商业模式探索阶段，相较于纯电动汽车，氢燃料电池汽车在大载重、长续航和高强度的应用场景中具有先天优势。同时，占我国汽车保有量12%左右的商用车贡献的碳排放量却占55%。因此，建议国家有关部委加快推进以氢燃料电池为重点的商用车电动化、商业化进程。2022年6月10日，生态环境部等七部委通知印发《减污降碳协同增效实施方案》，旨在协同推进减污降碳。《方案》的主要内容包括八个方面二十九项具体要求。其中，与汽车产业直接相关的要求有以下两点：一是在“（九）推进交通运输协同增效”中提出，加快新能源车发展，逐步推动公共领域用车电动化，有序推动老旧车辆替换为新能源车辆和非道路移动机械使用新能源清洁能源动力，探索开展中重型电动、燃料电池货车示范应用和商业化运营。到2030年，大气污染防治重点区域新能源汽车新车销售量达到汽车新车销售量的50%左右；二是在“（二十二）完善减污降碳法规标准”中提出，完善汽车等移动源排放标准，推动污染物与温室气体排放协同控制。 落实《方案》提出的推进交通运输协同增效的要求，对汽车产业实现碳达峰碳中和具有重要意义。为此提出以下两点建议：一是建议交通运输部会同有关部委制定《推动公共领域用车电动化的实施意见》，确保实现2030年目标。二是建议工业和信息化部会同有关部委制定《传统能源汽车减污降碳工作的指导意见》，包括继续实施小排量乘用车购置税优惠政策，鼓励老旧汽车报废政策等。
